Trata-se de pedido de reexame interposto por Ronaldo Dimas Nogueira Pereira, em face do Parecer Prévio nº 48/2020, proferido pela Primeira Câmara deste Sodalício, o qual pinou pela rejeição das Contas Anuais Consolidadas da Prefeitura de Araguaína – TO, referente ao exercício financeiro de 2017, de responsabilidade do recorrente, prefeito.

Pois bem! Os motivos da rejeição das contas consolidadas do exercício de 2017 de acordo com o Parecer Prévio nº.48/2020-TCE/TO, 1ª Câmara, foram as seguintes irregularidades:

1.O registro contábil das contribuições patronais vinculadas ao Regime Geral de Previdência  e ao Regime Próprio de Previdência atingiram 16,98% e de 1,72%, respectivamente, inferiores ao percentual mínimo de 20% exigido pelo artigo 22, inciso I  da Lei nº 8.212/1991 e 15,49% exigido pela Lei Municipal nº 2324/2004 (itens 2.3, 2.5 e 2.7 da  IN TCE/TO nº  02/2013) - itens 8.6.5.3.e 8.6.5.4 do voto;

2.O limite da despesa com pessoal de 50,89% do Poder Executivo, inferior ao limite real de 60,46%, que se encontrava acima do limite máximo do ente de 60% e do Poder Executivo 54%, face a ausência de registro contábil, seja na classificação orçamentária e/ou registro das contas patrimoniais no passivo com atributo “P”, impedindo as ações do Tribunal de Contas - itens 8.6.5.4.12 ao 8.6.4.16.2 do voto;

3.Ausência de registro contábil no passivo com atributo “P” no valor de atualizado de R$37.666.801,69, apontando a ocultação de passivo circulante, configurando despesa sem prévio empenho, bem como, despesas vedadas pelo art. 167, II da CF/88, art. 35, 59, 60, 61 da Lei nº 4.320/64, art. 115 e 16 c/c 37, IV c/c 50, II da LRF e itens 3.1.1, 3.1.2 da IN TCE/TO 02/2013 ( itens 5.1.2, 5.1.3 e7.2.3.1 do relatório técnico, item 5.1.2 da Informação nº 17/2018, evento 8) - item 8.7.3 a 8.7.5.2.3  do voto.

Inconformado com a decisão, o recorrente interpôs o apelo que passa a ser analisado. Recurso próprio e tempestivo, pelo conhecimento.

Em suas razões recursais o recorrente pleiteia o conhecimento e provimento do presente Pedido de Reexame, de modo que o Parecer prévio n°.48/2020 seja reformado, para que as contas em questão sejam julgadas regulares ou subsidiariamente regulares com ressalvas.

Das Preliminares

PRIMEIRA PRELIMINAR: OFENSA A ORIENTAÇÃO PLENÁRIA. ARTIGOS 489, IV; 927, V E § 4º DO CPC. CONTRIBUIÇÃO PATRONAL (RGPS). DECISÃO PLENÁRIA ACÓRDÃO Nº TCE/TO Nº 118/2020 – PLENO. MODULAÇÃO DOS EFEITOS NA APURAÇÃO DA MARGEM DE CONTRIBUIÇÃO. IN TCE/TO PLENO Nº 02/2019. APURAÇÃO DO REGISTRO CONTÁBIL NAS PRESTAÇÕES DE CONTAS RELATIVAS AO EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2019, PRESTADAS EM 2020.

Suscita o gestor, que o Tribunal de Contas, ao desenvolver seu mister insculpido no art. 71 da Constituição Federal precisa de melhores especificações ou parâmetros que são supríveis, justamente, pelas instruções normativas alinhavadas.

Requer no caso a aplicação da Instrução Normativa n. 02/2019 nos mesmos moldes da decisão proferida pelo Pleno dessa Corte de Contas como medida de melhor pacificação da matéria atinente a composição da base de cálculo da contribuição patronal.

ANÁLISE

O argumento, todavia, não merece prosperar, uma vez que não coincidem os fundamentos determinantes subjacentes às decisões cotejadas, ou, melhor dizendo, revelam-se distintas as circunstâncias que ensejaram a ratio da decisão recorrida e o teor decisório contido na resolução paradigma, para fins de aplicação do precedente. Explico.

O registro contábil ocorre mediante a realização do empenho e liquidação da despesa com pessoal, e naqueles casos em que não há autorização orçamentária, realiza-se o registro no passivo com atributo “P”, de modo que a contabilidade represente em 31/12 a situação orçamentária, financeira e patrimonial fidedigna.

Relativamente à metodologia de cálculo, esta é realizada por intermédio do confronto das informações enviadas por meio do SICAP/Atos de Pessoal e Contábil e SEFIP. Destarte, todas as informações são enviadas pelo Gestor.

Cumpre registrar, no entanto, que a análise empreendida nestes autos antecede a fase de exigência de recolhimento, haja vista que para a realização do pagamento/recolhimento das cotas patronais, pressupõe a ocorrência prévia do seu registro contábil, obedecendo o regime de competência relativo às despesas, à luz do que dispõe o art. 18, §2º c/c art. 50, II, da LRF. Assim, ainda que o recolhimento ocorra nos exercícios seguintes, as despesas devem ser registradas no exercício de sua competência, independentemente da execução orçamentária.

Referida conclusão pode ser facilmente extraída do processo de realização das despesas contido na Capítulo III, da Lei nº 4.320/64, que alude às sucessivas etapas de realização dos dispêndios públicos, referindo-se, especificamente, nos arts. 58, 62, 63, 64 e 65, os quais transcrevo a seguir:

Art. 58. O empenho de despesa é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição.

Art. 62. O pagamento da despesa só será efetuado quando ordenado após sua regulação liquidação.

Art. 63. A liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito.

Art. 64. A ordem de pagamento é o despacho exarado por autoridade competente, determinado que a despesa seja paga.

Art. 65. O pagamento da despesa será efetuado por tesouraria ou pagadoria regularmente instituídos por estabelecimentos bancários credenciados e, em casos excepcionais, por meio de adiantamento.

Resulta claro, portanto, a distinção (distinguishing) a ser empreendida entre as decisões coligidas, a recorrida e a paradigma, uma vez que tratam de etapas diferentes do processo de realização das despesas, não havendo de se conferir tratamento similar a situações de fato díspares (registro e liquidação da despesa).

Elucidada a distinção, desacolho a preliminar suscitada, valendo-me dos fundamentos consignados nos votos divergentes nº 102/2020 e 100/2020, constantes dos processos nº2964/2020, referente ao Pedido de Reexame da Prefeitura Municipal de Ponte Alta do Bom Jesus (evento 16)  e do processo nº 3440/2019 (evento 25), relativo à prestação de contas de ordenador de despesa da Câmara Municipal de Natividade, respectivamente, que colacionaram todos os argumentos sobre o registro contábil da contribuição patronal que sustenta a irregularidade.

SEGUNDA PRELIMINAR: DO ERRO NA AFERIÇÃO DO LIMITE DA DESPESA COM PESSOAL. DIVERGÊNCIA ENTRE ANÁLISE TÉCNICA DE DEFESA, INFORMAÇÕES COACF, ÍNDICE DO VOTO E ÍNDICE DO DESPACHO CITAÇÃO. UTILIZAÇÃO DE PARÂMETROS DE CÁLCULOS DISTINTOS AO LONGO DO PROCESSO. CERCEAMENTO DO DIREITO DE DEFESA. OFENSA AO PRINCÍPIO DA NÃO SURPRESA (ARTS. 9 E 10 DO CPC), PRINCÍPIO DA COOPERAÇÃO PROCESSUAL (ART. 6, CPC) E A SEGURANÇA JURÍDICA.

Suscita ainda o gestor, haver cerceamento de defesa pelo fato do voto constar o percentual de (60,46%) de despassa com pessoal, havendo em algum momento uma mudança de parâmetro no cálculo da despesa com pessoal, sendo que o mesmo não foi citado a apresentar defesa acerca do percentual de (60,46%).

ANÁLISE

Não deve prosperar a reclamação do recorrente uma vez que o mesmo foi citado a apresentar esclarecimento sobre o limite de despesa com pessoal de 50,89% para 55,57% com a inclusão do valor de R$17.515.951,83 referente a DEA de pessoal em 2018.  Logo, o mesmo teve conhecimento a época devida da irregularidade, não havendo nesse caso, entendimento diverso à improbidade em questão, consequentemente não havendo ofensa ao princípio da não surpresa tão pouco ao contraditório. Sendo assim, desacolho a preliminar suscitada.

MÉRITO

Em relação a irregularidade de número “1” do Parecer Prévio, requer que seja incluído na base de cálculo o valor de R$3.186.790,72 de Encargos Previdenciários elemento 92- Regime Geral e; com relação ao Regime Próprio, informa que o mesmo se deu via parcelamento administrativo.

ANÁLISE

A irregularidade deve ser mantida. Com relação ao valor de R$3.186.790,72, o recorrente reque que seja considerando nos cálculos (INSS), diga se, tal pretensão não merece acolhida uma porque, a despesa deve ser empenhada e reconhecida pelo regime de competência, ou seja, o valor requerido na inclusão da base de cálculo devia ter ficado empenhado, liquidada e inscrito em restos a pagar processado no exercício financeiro de 2017 com saldo provisionado para seu pagamento por fonte de recursos. Ao proceder com o não reconhecimento à época devida das despesas isso faz com que a dívida de curto prazo evidenciada no Balanço Patrimonial não reflita a real situação do município naquele momento, logo, os valores não empenhados e, consequentemente, não pagos, para a previdência social tem um potencial lesivo as finanças do município.

Com relação aos parcelamentos do Regime Próprio de Previdência o mesmo não elide a irregularidade.  Parcelamento são tidos como despesas de exercício anterior ocasionado pelo não reconhecimento a época devida e não faz parte dos critérios adotado por este tribunal na apuração do percentual. Além do mais, tais parcelamentos contrairão ônus as finanças do município com a incidência de juros e multas, portanto, a irregularidade deve ser mantida.

Atinente a irregularidade de número “2” do Parecer Prévio, sustenta que houve mudança de parâmetro na apuração do limite de gastos com pessoal com a inclusão de despesas empenhadas no exercício de 2018 na despesa com pessoal do exercício corrente de 2017 havendo necessidade de período de transição e que o valor de R$20.143.207,19 de contribuição patronal esta apurado de forma equivocada, pois a alíquota de apuração da contribuição patronal devida ao regime geral próprio de previdência é de 15,49% e não 22% como foi apurado no voto.

ANÁLISE 

Com relação ao fato manifesto que seja mantido o índice de 50,89% com despesa de pessoal apurado no relatório técnico (item 9.2) encontrando-se, dentro dos limites estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal (54%).

Atinente a irregularidade de “3” do Parecer Prévio, informa que o valor das despesas de exercícios anteriores reconhecidas em 2018 é de R$40.289.349,40 (Despacho n. 993/2019) e que no Parecer Prévio a informação no item 3 é de que a despesas sem prévio empenho por ausência de registro contábil no passivo com atributo “P” no valor de R$37.666.801,69, sendo que essa situação apontada como irregular no voto fere preceitos constitucionais, dentre eles o princípio constitucional do contraditório e da ampla defesa.  Sustenta que o Prefeito municipal não é ordenador de despesas, de modo que todo procedimento de reconhecimento de despesas de exercícios anteriores no ano de 2018, se deu sob a responsabilidade exclusiva da cada Gestor/Secretário Municipal.

ANÁLISE 

Os argumentos de ouve ofensa a preceitos constitucionais, dentre eles o princípio constitucional do contraditório e da ampla defesa alegado pelo recorrente não condiz com os fatos, tendo ele sido citado a manifestar-se sobre o valor de R$40.289.349,40. Ocorre que a Relatora após consultar o Balancete da Despassa do exercício 2018, verificou que o valor correto é de R$37.366.801,69 relativo a despesas de exercícios anteriores empenhadas até 31/12/2018 e não R$40.289.349,40. Portanto, não há que se falar em violação de preceitos constitucionais.  

Concernente ao fato em si o recorrente apresenta inúmeros (Termo de Reconhecimento de Dividas) das Secretarias Municipais contendo diversos fornecedores entre eles: Vitor Car. Locadora LTDA, BrasilCard Administração de Cartões LTDA, Industria de Artefatos C.N. LTDA, Link Card Administração de Beneficios, Energisa, RC Nutry Alimentação LTDA-EPP, Sousa e Silva Artigos de Papelaria, P.César Pereira-ME, etc. 

É perceptível que as despesas dos (Termos de Reconhecimento de Dívida)   não têm caráter de DEA (art. 37 da Lei Federal 4.320/64 c/c art.22 § 2º alíneas “a”, “b” e “c” do Decreto nº 93.872/86): a) despesas que não se tenham processado na época própria, aquelas cujo empenho tenha sido considerado insubsistente e anulado no encerramento do exercício correspondente, mas que, dentro do prazo estabelecido, o credor tenha cumprido sua obrigação; b) restos a pagar com prescrição interrompida, a despesa cuja inscrição como restos a pagar tenha sido cancelada, mas ainda vigente o direito do credor, e; c) compromissos reconhecidos após o encerramento do exercício, a obrigação de pagamento criada em virtude de lei, mas somente reconhecido o direito do reclamante após o encerramento do exercício correspondente.   

Reafirma-se, a irregularidade deve ser mantida uma vez que não ficou comprovado pelo recorrente o cumprimento das hipóteses do art. 37 da Lei Federal 4320/64 c/c Decreto nº 93.872/86) para o reconhecimento da despesa como DEA.

O reconhecimento de tais despesas como DEA em 2018 encontra vedação no art. 35 e 60 da Lei nº 4.320/64, além de alterar significativamente os resultados orçamentário, financeiro, patrimonial e despesa com pessoal, caracterizando, ocultação de passivo circulante. Ademais, a pratica reiterada na utilização do elemento de despesa 92-DEA como vem ocorrendo nas contas do Município de Araguaína nos leva a conclui que tal pratica vai fazendo com quê ao longo dos anos vai si criando um orçamento paralelo em tese, revestido de aparente legalidade uma vez está atrelado a LOA vigente. Logo, toda essa aparência de legalidade na utilização do elemento 92 (DEA) recai em procedimentos anormais uma vez a despesa não sendo contabilizada no tempo hábil, ou seja, empenho e liquidação no exercício de 2017 como estabelece a Lei Federal 4.320/1.964.  

Sobre o argumento de que o Prefeito municipal não é ordenador de despesas, cabe aqui informar ao recorrente que na emissão do parecer prévio o Tribunal de contas não envolve o exame de responsabilidade dos administradores, o qual é objeto de análise especifica nas contas dos ordenadores de despesas (art. 104 da Lei Estadual nº 1.284/01 e art. 16, §2º, do Regimento Interno desta Corte).

Ante todo o exposto, opino no sentido do Tribunal de Contas em Conhecer do Pedido de Reexame, interposto Ronaldo Dimas Nogueira Pereira, prefeito, e, no mérito, dá-lhe, provimento parcial no sentido de afastar a irregularidade de número “2” e manter o Parecer prévio pela rejeição das contas consolidadas, em face das irregularidades remanescentes de número “1” e “3” do decisum fustigado.

É como me manifesto.

Ao Corpo Especial de Auditores.